全面推進鄉村振興最缺的要素是什么？面對這樣的問題，估計很多人都會說缺資本，當然也缺人才、缺技術，但很少有人會說缺土地。在經典的經濟學教科書里，土地、資本、勞動力被看作是最基本的生產要素，后來的內生增長理論才把技術、知識、制度等新要素納入進來。如果從土地、資本、勞動力三要素來說，顯然農村地區經濟發展最為缺乏的要素是資本，最充足的則是土地和勞動力，這被人們認為是常識。正是在這樣的常識支配下，才有關于“農村剩余勞動力轉移”、“城鄉建設用地增減掛鉤”、“耕地占補平衡”、“工商資本下鄉”、“銜接資金支持”等等的政策設計，以鼓勵農村“人走出鄉村”、“地與城市同價”、“錢引入農村”，解決鄉村振興的“人”、“地”、“錢”難題。然而，鄉村振興的困難真是在于鄉村“人太多”、“地不值錢”和“資金不足”嗎？

毛澤東主席說，“沒有調查就沒有發言權”，所以，要了解真實的鄉村發展困難，捷徑就是走入鄉村。秉持著這樣的理念，我借著今年受組織委派來海口鄉村振興局掛職的機會，報到上班之后就十分急切想找機會去農村看看。在這一個多月的時間里，我走了海口市4個區的大概10個鄉鎮，跟農民、鄉鎮干部、鄉村創業者、下鄉的工商資本企業家以及縣區干部交流，得到一些跟教科書不一樣的認識，如今鄉村振興的困難，不是大家常說的“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題，而是“哪里的土地可以用”的難題！

我們知道，鄉村發展的首要任務是產業振興，這已經成為人們的共識。形成這樣的共識并不容易，因為長期生活在城鄉二元結構中的人們，根深蒂固地認為鄉村產業就是農業，甚至只能發展種植業，通俗一點說就是種田。中國人多地少，所以才有“農村人口往哪里去”這樣的疑問。可是現在你到農村去看看，會發現兩個變化：一是農村人口很稀缺，出現“村莊空心化”。現在農村請人干活，60多歲的老人一天工資都要120~150元，換算一下，就是大約3600~4500元的月工資。大家想想看，農民工在城市打工，平均工資是多少？最新公布的數據是，全國農民工人均月收入4432元，那是青壯年勞動力的工資水平，也就跟農村老年勞動力工資水平相當。這說明農村現在不是勞動力過剩，而是勞動力不足。二是農村產業多元化，出現“三產融合新業態”。現在論及農村的產業，很少有人認為農村只能種田。新發展格局的提出，賦予了鄉村產業更豐富的發展內涵，比如休閑農業、康養產業、都市農業、農產品初加工、深加工和精加工，農業觀光旅游等等，都是鄉村產業的重要組成部分。

正是由于上述兩個變化，改變了農村產業的要素需求，一方面，農村不再是簡單的勞動力要素供給方，由于鄉村多元產業的發展，對勞動力需求越來越旺盛，才會有如今農村勞動力的高價格；另一方面，農村的土地不再只能作為換取財產性收入的要素，隨著鄉村產業的發展，土地越來越成為不可或缺的稀缺性要素，所以農民的觀念才會發生從“逃離土地”到“守護土地”的轉變。由此來看，簡單地將鄉村振興的困難，歸結為如何實現“人出去，錢進來，土地變財產”，是嚴重偏離鄉村現實的一種判斷。

鄉村振興推進過程中的困難，缺地勝過缺錢，是很多地方基層干部的真實感受。我們知道，2020年脫貧攻堅任務完成之后，中央為了鞏固脫貧攻堅成果，設定了5年過渡期，并出臺政策要求在過渡期實施“四摘四不摘”政策，即摘帽不摘責任、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘監管。為了落實“四不摘政策”，中央不斷加大對鄉村建設的資金投入力度，僅僅資金來源就有很多渠道，比如：（1）銜接資金。即中央財政安排的“銜接推進鄉村振興補助資金”，并且地方政府也有相應的配套專項資金，用于“推動脫貧地區更多依靠發展來鞏固拓展脫貧攻堅成果”，這些資金“優先支持聯農帶農富農產業發展”；（2）企業專項債券。2015年國務院出臺了《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》后，2017年國家發改委頒布《農村產業融合發展專項債券發行指引》，允許農業產業化龍頭企業等發行用于農村產業融合發展項目的企業債券，支持產業融合型、農業內部融合型、產業鏈延伸型、農業多功能拓展型、新技術滲透型、多業態復合型等六大類農村產業融合發展項目；（3）地方政府專項債券。財政部辦公廳、國家發改委辦公廳在《關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》中，強調專項債券重點用于農林水利、生態環保、城鄉冷鏈物流基礎設施等涉農項目；（4）土地出讓收入和收益。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍  優先支持鄉村振興的意見》，農業農村部出臺了《關于提高土地出讓收入用于農業農村比例的考核辦法》，其中明確規定“要確保各地土地出讓收入用于農業農村比例分年度穩步提高”，到“十四五”期末，“用于農業農村比例應達到土地出讓收益50%以上的同時，不低于土地出讓收入的8%，或者達到土地出讓收入的10%以上”；（5）社會資本。農業農村部和國家鄉村振興局聯合農業發展銀行、農業銀行等多家單位，發布了《社會資本投資農業農村指引（2021）》，強調堅持尊重農民主體地位，保護農民利益的前提下，鼓勵社會資本投資現代種養業、現代種業、鄉村富民產業、農產品加工流通業、鄉村新型服務業、生態循環農業、農業科技創新、農業農村人才培養、農業農村基礎設施建設、智慧農業建設、農村創業創新、農村人居環境整治、農業對外合作等13個重點領域。

由此可見，盡管資金對于剛剛脫貧的農村地區來說是稀缺的，但畢竟資金的來源渠道很多，融資的方式也很多，只要地方政府和鄉村基層想辦法，籌集資金總是有路可走的。但是我們在調研中發現，基層干部面對眾多資金的到來，表現出來的不是喜悅，更多的是苦惱。我最近在海口市調研幾個縣市區今年的銜接資金運用進度過程中發現，目前能夠按照上級要求進度完成任務的幾乎為零，大多數地方產業項目資金的使用進度十分緩慢，甚至根本沒有使用，從而出現一邊是資金閑置，一邊是產業凋零的狀況。其實，銜接資金的量并不大，整個海口市也不過在1.5億左右，分到每個區，最多的不到5000萬，最少的3000萬多一點。這些剛剛脫貧的農村地區，為什么會出現花這么一點資金都很困難的境況呢？

鄉村振興的關鍵在于產業振興，因此中央要求各類資金投入農村地區，應主要用于產業發展和基礎設施建設。比如，中央銜接資金用于產業的比例要求不低于55%，而且不低于上一年的水平，地方銜接資金用于產業的比例也要不低于50%。使用這些資金的通常做法是，各鄉鎮基層單位通過建立項目庫的形式，先將征得的預發展項目經過初步審核后納入到項目庫當中，資金到位后根據資金量的分配再與項目庫的項目進行匹配，決定資金使用流向。資金使用緩慢的原因，從表面看是由于資金下撥時間較短，項目審批時間較長所致，但是，如果問及為什么不能提前將項目審批程序走完再入庫，資金到位就可以立即實施？答案就集中在土地指標獲取的困難上。既然是產業項目的資金，自然要落在產業項目上，而產業項目要落地，就得要有可以利用的土地才行。但如今，鄉村產業發展用地面臨重重約束：

一是耕地紅線約束。農村看似到處都是土地，不像城市到處都是樓房，但在今天，城市樓房的蔓延，正是農村產業用地困境的重要根源。國家劃定18億畝耕地紅線，是為了確保糧食安全。但是，耕地不能減少，城市要擴張，二者的矛盾如何解決？于是在制度設計上，使用了“耕地占補平衡”的政策。所謂“占補平衡”，就是城市建設使用的耕地，要按照“占多少，墾多少”的原則，由建設單位補充相應的耕地，以保證耕地不減少。于是在現實中，為了城市的擴張，就只能用農村的土地來補齊，城市擴張越快，農村的土地被劃入“耕地保護紅線”的速度就越快。海南省是個島，腹地比較小，還有火山巖石等地貌，耕地本身比較稀缺。在這樣的條件下，城市擴張過程中占用的耕地，要在農村地區找到相應的耕地來補充，的確是一件比較困難的事情。所以，只要城市稍有擴張的沖動，就會有周邊農村地區的土地被劃入基本農田紅線保護范圍。從鄉村基層干部了解到，不少鄉村地區除了已有的建筑，已經基本被劃入到紅線保護范圍之內了，很難找到一塊不是耕地或者林地的空地，甚至在少數地方，一些石山地、崗坡地都在紅線范圍之內，從全國來看，“趕耕地上山”的現象也不是個案。在這樣的情況下，即便有資本進入鄉村，苦于找不到一塊可以使用的土地，沒有辦法蓋起廠房，也只能作罷。有一個村干部說，他想利用本地的特色資源，在村里辦一個特色茶葉加工廠，就因為找不到地方而使項目擱置。現在鄉村土地的性質，不是基本農田就是林地，已經很少所謂“荒山、荒丘、荒溝、荒灘”的四荒地。但“四荒地”畢竟還是“四荒地”，是種不了莊稼的，這就導致農村一方面大量“四荒地”處于閑置狀態，另一方面這些“四荒地”因具有基本農田的性質而無法用于鄉村產業發展。

二是土地產權約束。我國農村土地從產權歸屬角度上說，屬于村集體所有，只是將經營權承包給農戶，實現兩權分離。這項制度設計的初衷，是為了解決土地經營過程中的激勵難題，調動農民的生產積極性。《農村土地承包法》規定，符合資格條件的農戶，可以承包農村集體所有，或者國家所有由集體使用的用于農業生產的土地，主要包括耕地、林地、草地，“四荒地”如果用于農業生產，也可以承包。在法律的角度上，村集體經濟組織是發包方，具有村集體經濟組織成員資格的農民是承包方，雙方遵循身份性、無償性、平等性原則，以“按戶承包、按人分地”的方式，實行農村土地的承包經營，并規定在承包期內，發包方不得收回承包地。但按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定，如果出現棄耕拋荒，或者由于公益事業需要，集體經濟組織可以收回土地，而且不支持棄耕拋荒的村民主張補償。隨著經濟社會的發展，現在依靠承包地獲取經營性收入的農村居民越來越少，大多數的農村居民要么外出務工，要么本地就業創業形成收入的主要來源。在這樣的情況下，村集體經濟組織職能比較完善的地區，農村土地大多數已經通過流轉方式回到村集體經濟組織手中，并由農民專業合作社、家庭農場、種田大戶等新型經營主體經營這些土地，形成規模經營的聚合效應，推動鄉村產業的形成與發展。但在欠發達地區，由于村集體經濟組織的功能弱化，沒有相應的組織土地流轉和推動土地規模化經營的能力，土地仍然散落在農戶家庭當中。土地的碎片化進一步導致鄉村產業發展的用地困難，而農戶家庭又不可能僅僅依賴這些零星的土地收益為生，從而出現嚴重的拋荒現象。

三是政策導向約束。農村地區除了基本農田，還有一塊重要的土地資源，那就是集體建設用地。農業農村部曾經會同自然資源部，明確對利用存量建設用地發展休閑農業、鄉村旅游等農村二三產業的市、縣，可以給予新增建設用地計劃指標獎勵，對使用荒山、荒坡、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優先安排新增建設用地計劃指標。自然資源部同意農業農村部可用10%的建設用地發展鄉村振興產業計劃指標。同時要求，在鄉村國土空間規劃和村莊規劃中，預留不超過5%的建設用地機動指標，支持零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業用地。2020年的中央一號文件也要求，省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障重點鄉村重點產業和項目用地。然而，在實際操作過程中，建設用地仍然存在比較嚴重的城市偏向，一些鄉鎮真正能夠得到的建設用地指標不過3、5畝，一個縣市區不過三、五十畝，對于鄉村產業發展就是杯水車薪，就發展產業而言，如此零碎的3、5畝地根本派不上用場。盡管說國家支持“通過村莊整治、土地整理等方式結余的農村集體建設用地，優先發展鄉村產業項目”，也鼓勵“農村宅基地改革試點，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房”，但在現實中，只要能夠獲得建設用地指標，大多情況下都會集中用于城市建設，很少用于鄉村產業發展。宅基地改革中，將農村宅基地復墾得到的土地指標，賣給城市作為建設用地，是很多地方政府積極推崇的做法。

所以，與資金相比，鄉村振興遇到的土地難題要大得多，也具體得多。土地不像資金，可以通過不同渠道獲得開源，土地指標是這里用得多，就必須其它的地方用得少。在多主體的博弈中，出于資源使用效率和經濟總量需求的考慮，鄉村土地資源向城市流動的趨勢幾乎是無法改變的。因此，解決鄉村產業振興的土地困境難題，還得從盤活土地存量和改變要素組合方式入手：

一是盤點土地資源，做到賬實相符，還土地以真實面目。也就是說，不要被人為的耕地紅線框死了土地，應該認真實施土地盤點，真正屬于耕地的土地，就要按照國家規定嚴格用于食物生產，尤其是用于糧食生產，這是確保糧食安全的需要。但對于因“占補平衡”被人為劃入耕地紅線的“非耕地”，應該還其真實本原，讓這些土地從“耕地紅線”的閑置中擺脫出來，按照中央的要求，發揮“四荒地”在鄉村旅游、休閑農業甚至是農產品加工業等鄉村產業發展中的作用。

二是完善體制機制，強化村集體組織功能，實現土地集約化經營。土地碎片化導致的拋荒現象，造成土地的極大浪費。因此，要通過體制機制創新，賦權村集體經濟組織整合村莊土地資源。這需要消除不同法律法規關于土地承包權責與收回承包土地權限之間的沖突，做到整合村莊土地資源有法可依。即便是在海南“羊山地區”所存在的“土地回老家”的特殊情況，也要通過鼓勵、激勵等手段，增強農戶實現土地入股、土地經營權流轉、土地出租的意愿，促成土地的規模化集約化使用，使有限的土地資源得到合理的配置，以推動鄉村產業發展。

三是靈活運用政策，打破行政區劃限制，建立鄉鎮共享園區。一方面，對于鄉村產業發展所需的可共享的支撐平臺，應該納入城市建設的范圍來解決土地使用難題。比如，農產品加工產業園、農產品冷鏈物流園、大型田園綜合體、大型農旅休閑觀光項目等，在海南省自貿港建設過程中，都是具有高度的城鄉融合性質的載體，應該納入自貿港建設和城市發展的用地范圍，來解決土地使用指標難題。另一方面，對于一些需要建設在農村地區的農產品集散地建設、物流節點建設，農產品初加工基地建設等，可以將預留用于支持鄉村產業發展的建設用地集中使用，打破行政區劃制約，建設鄉鎮共享園區。當然，隨著經濟社會的發展，需要逐步改善土地使用的城市偏向政策，推進城鄉融合發展，這不僅是鄉村振興的要求，也是新發展格局的要求。